“人从农村集聚到城市,从小城市集聚到大城市,从城市的外围集聚到中心城区。”

  这是上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭在《向心城市》一书中总结的人口流动三大趋势。

  在中国的城市化进程中,“都市圈”的设定尤为特殊。都市圈,简单意义上是指以超大特大城市或辐射、带动功能性强的大城市为中心,以“一小时通勤圈”为基本范围的城镇化空间形态。

  从形态上看,都市圈似乎涵盖陆铭总结的三个趋势的全部进程,又超越了单纯的人口流动范畴,纳入了产业、交通、教育等多个维度,显现出更为复杂多样的特点。

  12月20日,广东省人民政府发布了广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈发展规划(以下简称“规划”)。

  都市圈建设提速,应如何协调城市间的产业、人才等要素竞争,理顺发展思路?南方财经全媒体记者专访了陆铭。

  都市圈内“隐性壁垒”如何打破

  南方财经:目前,全国各地都有都市圈的相关规划,效果显现各不相同。都市圈有什么成功的经验和教训?

  陆铭:都市圈是指以核心大城市为中心,联合外围的中小城市形成一体化发展态势。有一个标志性的判断标准,就是“一小时通勤圈”,住在外围的人可以便捷地到中心来就业和消费,在中心的人或企业为了某种功能,也可以便捷地往返外围地区。

  比如,在粤港澳大湾区,广佛地理位置上接近,不管是物理形态上的联通性,比如广佛线的开通,还是管理层面上的对接程度,都比较高。深莞的一体化程度也非常高,但轨道交通的建设相比广佛,在联通性和密度上还有一些差距。

  从全国来看,其他都市圈要么是中心城市对周边的辐射带动作用不够强劲,要么是都市圈的规划面积太大。从“一小时通勤圈”的角度讲,都市圈的面积应该在1万-2万平方公里,但有的都市圈规划到了6万平方公里。这也导致有些都市圈不仅跨越城市边界,还跨越省级边界。

  在《向心城市》里有一组测算:若跨省的两个城市的距离是200公里,两个城市的车流相当于同省两个城市之间相隔302公里的车流。这意味着,省级边界把城市距离拉远了大约102公里。

  行政边界很大程度上阻碍了都市圈一体化发展,这是未来要着重解决的问题。

  南方财经:粤港澳大湾区城市密集,广州都市圈、深圳都市圈在地理位置上相当接近,在优势产业上也有相似之处。都市圈的设立是否会让大湾区城市间的竞争更加激烈?如何更好地竞合?

  陆铭:这个问题的背后是政府和市场的关系问题。企业选择在哪里落地,更多考虑的是盈利。盈利目标满足后,企业的上下游自然就会集聚,形成产业链。

  而纵观各个城市的产业规划,地方政府为了最大化GDP和税收,不光是市与市之间,市内的区和区之间都在相互竞争,产业趋同,“你要的东西我也要”,产生了一些重复建设和产能过剩现象。

  普遍而言,分散的决策会导致区域协调效果较差,未来可以探索在市级之上,在都市圈层面设置一级协调机构。

  政府的招商引资机制也可进行探索,比如可考虑在都市圈层面,以参股的形式成立政府引导基金,每个城市的税收多少就按比例参股多少,让基金的投向超越城市的本位利益。

  虽然体制机制障碍仍然存在,但目前来看,市场经济的力量是强大的。比如,随着生产要素价格的提高和资源的紧缺,深圳的服务业比重越来越高,制造业外溢到外围城市,这是符合市场规律的。政府应负责出面协调,提高周边城市的工业用地供给,顺应这种趋势。有些与创新联系更紧密,且占地不多的企业,仍然可以留在中心城市,甚至有些工业还可以“上楼”。

  破局都市圈内发展不平衡

  南方财经:有观点认为,都市圈的中心城市会“虹吸”圈内中小城市的资源,影响都市圈内中小城市的发展,你如何看待这种说法?

  陆铭:地方政府主体都希望最大化本地的GDP、税收,几乎都在做增长型规划,而人口却不断地从小城市向大城市迁移。

  都市圈内的城市首先要认清,是否有必要做增长型规划,要看自身条件。有些城市的经济体量对人口的吸引力太大了,原来的体制机制反而约束了它的增长型规划。

  还有一类城市,产业结构对人口的吸引力没那么强,做增长型规划会导致工业园区、各项基础设施闲置,引发政府投资效率低下、负债率高企,这是不可持续的。

  前一类,政策需要做“松绑”,后一类则要做“收缩”。

  都市圈中心城市和外围中小城市的关系,就像太阳系里的太阳和行星。太阳大一点,更有利于外围的行星接收到它的能量。

  在以服务业为主的中心城市,人们往中心集聚,产生更高的劳动生产率,能产生对外围更强的辐射带动作用。外围的“行星”如果离“太阳”越远,接收的能量越小,似乎就成为所谓“环都市圈贫困带”。但这样的看法是很片面的。

  对中小城市来说,这背后需要做一个思维的转变,经济发展看总量还是看人均?发展是一个综合概念,而我们有非常强的“总量”概念和动机,因为地方政府税收与GDP总量挂钩。如果看总量,就会看到“虹吸”;看人均,就会看到“辐射”。因为人口减少的另一面,人均GDP和人均收入其实是与中心同步增长的,尤其是当外围中小城市更注重生活质量的时候,人均概念更重要。

  南方财经:从看总量到看人均,除了思维上的转变,还应如何帮助都市圈中的欠发达地区?

  陆铭:从看总量到看人均,需要在财税体制上有激励机制。中国的税收体系以增值税为主,增值税又与本地生产挂钩,所以各地都想增加GDP总量。未来有必要将税收结构向财产税、消费税等方向转变。

  同时,欠发达地区人口流出以后,财政资金应更多来自财政转移支付,这恰恰是全国统一大市场建设要解决的问题。

  南方财经:在财税制度上,目前是否有一些探索?

  陆铭:纵向的财政转移支付是有的,比如国家对欠发达省份有转移支付,省内对欠发达的地市有转移支付,市里对相对偏远的区域有转移支付。

  我们也有横向的转移支付机制。比如,省市之间的“结对帮扶”制度。

  未来要将转移支付与人口流向对应起来,如今已有一些积极的探索。以前转移支付是按照户籍人口来转移,现在逐步按常住人口来转移,能够让转移支付所带来的经济资源与人口流动的方向保持一致。

  此外还有“飞地经济”。这种跨地区的合作也有点像横向财政转移支付,发达地区出钱、出技术、出管理,欠发达地区出地,产生的税收有共享机制,深圳和汕尾合作建设的深汕合作区就是典型。