“人从农村集聚到城市，从小城市集聚到大城市，从城市的外围集聚到中心城区。”

　　这是上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭在《向心城市》一书中总结的人口流动三大趋势。

　　在中国的城市化进程中，“都市圈”的设定尤为特殊。都市圈，简单意义上是指以超大特大城市或辐射、带动功能性强的大城市为中心，以“一小时通勤圈”为基本范围的城镇化空间形态。

　　从形态上看，都市圈似乎涵盖陆铭总结的三个趋势的全部进程，又超越了单纯的人口流动范畴，纳入了产业、交通、教育等多个维度，显现出更为复杂多样的特点。

　　12月20日，广东省人民政府发布了广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈发展规划（以下简称“规划”）。

　　都市圈建设提速，应如何协调城市间的产业、人才等要素竞争，理顺发展思路？南方财经全媒体记者专访了陆铭。

　　都市圈内“隐性壁垒”如何打破

　　南方财经：目前，全国各地都有都市圈的相关规划，效果显现各不相同。都市圈有什么成功的经验和教训？

　　陆铭：都市圈是指以核心大城市为中心，联合外围的中小城市形成一体化发展态势。有一个标志性的判断标准，就是“一小时通勤圈”，住在外围的人可以便捷地到中心来就业和消费，在中心的人或企业为了某种功能，也可以便捷地往返外围地区。

　　比如，在粤港澳大湾区，广佛地理位置上接近，不管是物理形态上的联通性，比如广佛线的开通，还是管理层面上的对接程度，都比较高。深莞的一体化程度也非常高，但轨道交通的建设相比广佛，在联通性和密度上还有一些差距。

　　从全国来看，其他都市圈要么是中心城市对周边的辐射带动作用不够强劲，要么是都市圈的规划面积太大。从“一小时通勤圈”的角度讲，都市圈的面积应该在1万-2万平方公里，但有的都市圈规划到了6万平方公里。这也导致有些都市圈不仅跨越城市边界，还跨越省级边界。

　　在《向心城市》里有一组测算：若跨省的两个城市的距离是200公里，两个城市的车流相当于同省两个城市之间相隔302公里的车流。这意味着，省级边界把城市距离拉远了大约102公里。

　　行政边界很大程度上阻碍了都市圈一体化发展，这是未来要着重解决的问题。

　　南方财经：粤港澳大湾区城市密集，广州都市圈、深圳都市圈在地理位置上相当接近，在优势产业上也有相似之处。都市圈的设立是否会让大湾区城市间的竞争更加激烈？如何更好地竞合？

　　陆铭：这个问题的背后是政府和市场的关系问题。企业选择在哪里落地，更多考虑的是盈利。盈利目标满足后，企业的上下游自然就会集聚，形成产业链。

　　而纵观各个城市的产业规划，地方政府为了最大化GDP和税收，不光是市与市之间，市内的区和区之间都在相互竞争，产业趋同，“你要的东西我也要”，产生了一些重复建设和产能过剩现象。

　　普遍而言，分散的决策会导致区域协调效果较差，未来可以探索在市级之上，在都市圈层面设置一级协调机构。

　　政府的招商引资机制也可进行探索，比如可考虑在都市圈层面，以参股的形式成立政府引导基金，每个城市的税收多少就按比例参股多少，让基金的投向超越城市的本位利益。

　　虽然体制机制障碍仍然存在，但目前来看，市场经济的力量是强大的。比如，随着生产要素价格的提高和资源的紧缺，深圳的服务业比重越来越高，制造业外溢到外围城市，这是符合市场规律的。政府应负责出面协调，提高周边城市的工业用地供给，顺应这种趋势。有些与创新联系更紧密，且占地不多的企业，仍然可以留在中心城市，甚至有些工业还可以“上楼”。

　　破局都市圈内发展不平衡

　　南方财经：有观点认为，都市圈的中心城市会“虹吸”圈内中小城市的资源，影响都市圈内中小城市的发展，你如何看待这种说法？

　　陆铭：地方政府主体都希望最大化本地的GDP、税收，几乎都在做增长型规划，而人口却不断地从小城市向大城市迁移。

　　都市圈内的城市首先要认清，是否有必要做增长型规划，要看自身条件。有些城市的经济体量对人口的吸引力太大了，原来的体制机制反而约束了它的增长型规划。

　　还有一类城市，产业结构对人口的吸引力没那么强，做增长型规划会导致工业园区、各项基础设施闲置，引发政府投资效率低下、负债率高企，这是不可持续的。

　　前一类，政策需要做“松绑”，后一类则要做“收缩”。

　　都市圈中心城市和外围中小城市的关系，就像太阳系里的太阳和行星。太阳大一点，更有利于外围的行星接收到它的能量。

　　在以服务业为主的中心城市，人们往中心集聚，产生更高的劳动生产率，能产生对外围更强的辐射带动作用。外围的“行星”如果离“太阳”越远，接收的能量越小，似乎就成为所谓“环都市圈贫困带”。但这样的看法是很片面的。

　　对中小城市来说，这背后需要做一个思维的转变，经济发展看总量还是看人均？发展是一个综合概念，而我们有非常强的“总量”概念和动机，因为地方政府税收与GDP总量挂钩。如果看总量，就会看到“虹吸”；看人均，就会看到“辐射”。因为人口减少的另一面，人均GDP和人均收入其实是与中心同步增长的，尤其是当外围中小城市更注重生活质量的时候，人均概念更重要。

　　南方财经：从看总量到看人均，除了思维上的转变，还应如何帮助都市圈中的欠发达地区？

　　陆铭：从看总量到看人均，需要在财税体制上有激励机制。中国的税收体系以增值税为主，增值税又与本地生产挂钩，所以各地都想增加GDP总量。未来有必要将税收结构向财产税、消费税等方向转变。

　　同时，欠发达地区人口流出以后，财政资金应更多来自财政转移支付，这恰恰是全国统一大市场建设要解决的问题。

　　南方财经：在财税制度上，目前是否有一些探索？

　　陆铭：纵向的财政转移支付是有的，比如国家对欠发达省份有转移支付，省内对欠发达的地市有转移支付，市里对相对偏远的区域有转移支付。

　　我们也有横向的转移支付机制。比如，省市之间的“结对帮扶”制度。

　　未来要将转移支付与人口流向对应起来，如今已有一些积极的探索。以前转移支付是按照户籍人口来转移，现在逐步按常住人口来转移，能够让转移支付所带来的经济资源与人口流动的方向保持一致。

　　此外还有“飞地经济”。这种跨地区的合作也有点像横向财政转移支付，发达地区出钱、出技术、出管理，欠发达地区出地，产生的税收有共享机制，深圳和汕尾合作建设的深汕合作区就是典型。